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Guía para la comunicación de Riesgos Industriales Químicos y Planes de Emergencia |
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Guía para la comunicación de Riesgos Industriales Químicos y Planes de Emergencia |
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Anexo II: Experiencias internacionales sobre la Información de riesgos y planes de emergencia | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Anexos
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Diversos desastres tecnológicos en los que se ha puesto de relieve el desconocimiento de la población sobre los riesgos potenciales de la industria -por habitar en la vecindad de determinadas instalaciones industriales- y su falta de preparación para protegerse en caso de accidente, han puesto en primera línea la necesidad de informar a la población sobre dichos riesgos y prepararla para afrontarlos. Los antecedentes mostraron:
Esto fue lo que puso en primera línea la necesidad de:
Históricamente el desencadenante en Europa de esta doctrina fueron principalmente los accidentes de Flixborough, en Inglaterra el año 1974, y el accidente ecológico de Seveso en Italia en 1976. El primero de ellos evidenció, principalmente, la necesidad de aplicar conceptos de seguridad integrada y la realización de análisis de riesgos en las instalaciones peligrosas. El segundo se caracterizó sobre todo por la confusión y desconcierto por parte de la industria, las autoridades italianas a todos los niveles y consecuentemente de la población. No existía información disponible sobre las actividades de la compañía, ni sobre los accidentes posibles, ni sobre sus consecuencias, faltando toda organización para paliar los daños y proteger a las personas afectadas. Este accidente provocó la aparición, en 1982, de la llamada Directiva Seveso de la Comunidad Económica Europea, según la que los miembros de la Comunidad Europea, a propuesta de la Comisión, llevaban a la práctica legislativa su deseo de armonizar las reglas relativas a las instalaciones industriales de alto riesgo. En esta Directiva -que era necesario trasponer a cada derecho nacional- se tuvieron en cuenta los progresos realizados en este campo, notablemente en Inglaterra, poniéndose un gran énfasis en los aspectos preventivos de la seguridad, en la seguridad integrada y en los de la comunicación al público, tanto por su "derecho a conocer" como por la necesidad de mantenerlo informado y formado sobre su comportamiento en caso de accidente. Teniendo en cuenta la fecha de la Directiva (24 de Junio de 1982), la necesidad de incorporar sus principios a las legislaciones nacionales y los plazos concedidos para su aplicación en los diversos países, no existe aún bastante experiencia sobre la "comunicación de riesgos" y menos aún experiencias prácticas sobre su resultado en situaciones reales de emergencia, puesto que, afortunadamente, los accidentes son hechos poco frecuentes. No obstante, sí que existe un cierto número de estudios sobre la implantación de la Directiva Seveso en diversos países, las dificultades administrativas encontradas, las actividades de autoridades y empresarios y la reacción de la población ante las primeras comunicaciones, lo cual puede ser de utilidad para la actual fase de este proceso en España. También es de señalar que existen otras iniciativas en este mismo campo, muy dignas de tenerse en cuenta, y que aportan una mayor riqueza al cuerpo de doctrina que se viene desarrollando en torno a la "seguridad y la comunicación". A continuación pasaremos a considerar algunas experiencias europeas de la comunicación de riesgos dentro del contexto de la Directiva Seveso. Por lo pronto, en Europa no se ha podido desarrollar un programa como el CAER americano, pues las legislaciones varían de un país a otro, e incluso en algunos casos, de región a región. Por esta razón la experiencia de cada nación es en muchos casos diferente y lo mismo ocurre con sus empresas. No obstante, de la casuística existente pueden deducirse unos principios y unas conclusiones que pueden ser de uso general y que se adjuntan al final de este apartado. En Francia la transposición y el desarrollo de la Directiva Seveso no se ha hecho con un único documento legislativo, sino que aparece recogida en un conjunto de leyes, decretos e instrucciones, relativas a las instalaciones clasificadas como peligrosas (1976 y 1977), la instrucción Interministerial ORSEC (Organización de la Seguridad) de 12 de Julio de 1985, y la ley relativa a la organización de la Seguridad Civil (1987). Como puede observarse por las fechas, la infraestructura legal es muy reciente, si bien en el caso francés las cosas son en cierto modo más sencillas que en otros países europeos debido a la organización centralizada del país, que permite pocas dudas sobre las líneas de competencia. De acuerdo con la legislación francesa, la preparación de la intervención en caso de accidente debe desarrollarse a través de dos tipos de planes:
Por lo que se refiere a la información a la población se distingue entre:
La Información preventiva Comprende las informaciones sobre las actividades y los riesgos principales de las instalaciones y la conducta a seguir en caso de alerta. En Francia la responsabilidad de esto es de los directores de las plantas y se hará preferentemente por difusión de folletos y -a ser posible- mediante reuniones públicas, visitas a las instalaciones, etc. La parte del folleto que mencione las consignas a las poblaciones estará sometida al visado del Comisario de la República. La Información operacional Debe contemplar las comunicaciones con las autoridades y, por lo que se refiere a las industrias, deben adaptarse a las disposiciones del PPI. La experiencia de las compañías francesas más adelantadas en este proceso es muy positiva, pero debe destacarse que su acción de comunicación ha trascendido los aspectos puramente legales integrando la información de riesgos al público con una información más general sobre las empresas, sus actividades en materia de seguridad y también su contribución al bienestar económico y social. El proceso lo han concebido además de forma continuada estableciendo estrechas relaciones con el público, la población local y las autoridades. La información que se proporciona al público se suministra de diversas maneras, por considerarse que el proceso es complejo y no debe limitarse esta acción a un solo tipo de mensajes o de medios. En esencia pueden mencionarse tres sistemas diferentes:
De forma habitual este folleto va acompañado de otros de las compañías , en los que se explican sus actividades, la utilidad de sus productos, su organización de seguridad, su importancia económica para la comunidad, etc... Tanto las autoridades como las empresas han considerado esencial proporcionar, conjuntamente con la información sobre riesgos, este tipo de información positiva. En la mayoría de los casos las autoridades han trabajado de forma muy estrecha con las compañías y la información de los folletos se ha completado con visitas a las fábricas, proyección de vídeos, conferencias en las escuelas, etc... Se reconoce además por las dos partes -autoridades e industria- que aunque exista una base común para esta clase de información debe dejarse espacio para que tengan cabida las iniciativas locales. Debe destacarse en la experiencia francesa que existe una gran compenetración y comunicación entre la industria y las autoridades, de manera tal que las acciones se desarrollan de la forma más coordinada y complementaria, con participación general de la industria local, las organizaciones profesionales, y programas tales como el "Responsible Care", iniciado por la Unión des Industries Chimiques de Francia (UIC). Un aspecto de la mayor importancia de la experiencia francesa en este área es la realización de encuestas previas a la diseminación de información, con objeto de conocer el grado de sensibilidad de la población, sus expectativas y el grado de credibilidad de autoridades y empresas. Es de destacar en especial la encuesta desarrollada en Abril de 1989 en el Departamento de Bouches-du-Rhone (Zona de Marsella al Sur de Francia). La encuesta consistió en 30 preguntas diferentes (con 172 posibles respuestas en total) y una serie de 58 afirmaciones a las que las personas encuestadas deberían contestar de acuerdo con una escala de valores de cinco puntos (completamente de acuerdo, de acuerdo, quizás de acuerdo, en desacuerdo y en total desacuerdo). Con el fin de disponer de elementos de comparación entre lo que ocurre en una zona industrial y otra que no lo es se establecieron dos grupos: uno industrial y otro de control, que debían responder a un conjunto de preguntas comunes y otras que no lo eran. Las preguntas más importantes fueron:
Estas preguntas venían subdivididas con el fin de obtener respuestas matizadas sobre cada uno de los puntos considerados. Estas encuestas proporcionaron datos muy interesantes y muy útiles para desarrollar el ejercicio de comunicación al público. Así pudo saberse, por ejemplo, que:
Estos datos, juntamente con otros obtenidos en dicha encuesta, han servido para elegir adecuadamente los mensajes y los medios de difusión, mejorar la credibilidad recurriendo a los líderes de opinión y en general para desarrollar una estrategia de comunicación basada en un conveniente conocimiento de la situación. Debe señalarse -por ser una cuestión en cierto modo complementaria con la anterior- que en Francia se han efectuado también encuestas entre los industriales sobre los "Planes de Crisis". Entre los resultados de tal encuesta merece la pena señalar los siguientes resultados:
Todos los que han experimentado una situación de crisis consideran imprescindible disponer de un plan.
Estos resultados en una cuestión tan importante son muy significativos. La mayoría de los responsables de las instalaciones aprecian la necesidad de disponer de planes de crisis, pero no son del todo consecuentes con sus ideas y además ignoran de forma muy amplia como pueden establecerse tales planes. La encuesta a la que nos referimos no implica a las autoridades responsables y sería del mayor interés conocer cual es su grado de información sobre este asunto. En principio puede suponerse que no será menor que la de la industria, con lo que se pierde una importante posibilidad de cooperación entre las partes para actuar eficientemente en una situación de emergencia. Por otra parte la falta de planes de crisis o la falta de coordinación entre los planes de crisis de la industria y las autoridades sólo puede ir en perjuicio de sus ya débiles índices de credibilidad. En Gran Bretaña ya había una mayor cultura en el campo de las relaciones entre las autoridades, las empresas y la población, debido al adelanto que llevaba su legislación, que ha servido en algunos aspectos como antecedentes para la Directiva Seveso. La Directiva Seveso está implantada en Gran Bretaña por las "Industrial Major Accident Hazard (CIMAH) Regulations", que prevé -por lo que a la información al público se refiere- que "el fabricante debe llegar a un acuerdo con la autoridad local en cuya área está situada la actividad industrial para que la autoridad local adopte las medidas adecuadas para informar a aquellas personas..." La experiencia ha mostrado que, según la situación local y las personas involucradas, se han dado las tres alternativas posibles, ha habido casos en los que la comunicación la han hecho las autoridades solamente, en otros de forma conjunta con los industriales y, finalmente, ha habido casos en los que las autoridades no han considerado políticamente adecuado para ellas aparecer junto a la industria y en estas ocasiones han sido las empresas las que han hecho la comunicación por sí solas. La información proporcionada, llamada por algunas empresas el "CIMAH Information Package" se ha proporcionado a la población normalmente en forma de folletos. En el momento del reparto ha habido compañías que han establecido un “teléfono de información" y un sistema de alerta de comunicaciones en previsión de posibles consecuencias negativas de la información. Por lo general las autoridades y las empresas se han preocupado de preparar el terreno para dicha información y las compañías desarrollan de forma ya habitual conferencias, reuniones con los vecinos, visitas a las fábricas, vídeos sobre sus actividades etc. En Inglaterra -como en Francia- también se han hecho algunos tipos de encuestas , o consultas a las industrias, con el fin de identificar los problemas más comunes en relación con la preparación y desarrollo de los planes de emergencia. Curiosamente el problema más citado es el de las "Comunicaciones" (un 45%) si bien dentro de este epígrafe entran conceptos como los siguientes.:
Aunque algunos de estos puntos se salen del objeto de este documento merece la pena señalarlos, ya que entran dentro del común denominador de la “cornunicación" y deben ser tomados en consideración si se desea hacer llegar a su destino los mensajes oportunos. La experiencia holandesa puede ser muy valiosa, pero posiblemente se encuentre en algunos aspectos en fase de evaluación, puesto que en Holanda se ha desarrollado un estudio que debería haber sido terminado a fines de Junio de 1989. La realización del estudio en cuestión fue acordado entre las autoridades competentes y la Asociación de la Industria Química, con la participación de tres universidades holandesas y consistía en estudiar el efecto de la comunicación de riesgos al público en dos centros industriales con los objetivos siguientes:
El proyecto, de acuerdo con estos objetivos, debía reunir las siguientes condiciones:
Para el desarrollo del programa se estableció un Comité Tripartito de Autoridades, Autoridades locales (Ayuntamiento) y representantes de la industria local, apoyados por un Equipo de Investigación. Los pasos principales de este proyecto consistieron en lo siguiente:
En todos estos pasos intervino -a priori o a posteriori, según los casos- el Equipo de Investigación, que realizó las diversas verificaciones previas a las distintas acciones y fue midiendo sus resultados. Estos trabajos deberían culminar en la realización de un manual sobre la forma de informar al público, que debería estar terminado para el segundo semestre de 1990. No obstante en el área industrial de Rijmond algunas empresas se han adelantado tomando la iniciativa de informar al público con un folleto conjunto. Los esquemas son semejantes a los de las demás naciones con el añadido de que por tratarse de un estado federal existen matizaciones a nivel local. Por lo que se refiere a la industria puede afirmarse que se encuentra comprometida a desarrollar un amplio programa de comunicación que comprende -entre otros- los siguientes puntos:
En el caso italiano -que por lo demás sigue unos esquemas parecidos a los demás países- cabe destacar una iniciativa muy interesante desarrollada por el Ayuntamiento de Venecia, con la colaboración de la sociedad química Montedipe, consistente en impartir un curso sobre Protección Civil a un grupo muy heterogéneo de voluntarios. Además de los temas puramente técnicos se trataron los de la comunicación, comprobándose el desconocimiento generalizado de las posibilidades tecnológicas y una absoluta confusión sobre los términos empleados: peligro, riesgo, emergencia, etc. Los responsables, que iniciaron el curso con grandes reservas sobre la reacción y posible comportamiento de los asistentes, quedaron muy satisfechos por los resultados y consideran conveniente su repetición tantas veces como sea posible. Esta puede considerarse como una experiencia nueva en el campo de la comunicación y la capacitación. También en la zona de Venecia -alrededor de las instalaciones de la sociedad MONTEDIPE- se han realizado simulacros de emergencia con la participación del público, con el que se establecieron comunicaciones específicas, que pueden resumirse así:
Como puede apreciarse también en este país se desarrollan actividades de comunicación que se salen del formalismo de un solo documento -o folleto- para informar e implicar a la población. La experiencia belga acusa dificultades en el desarrollo de la legislación sobre Accidentes Mayores debido a la reorganización política del país. El sistema es considerado como muy complejo existiendo diversos actores administrativos y políticos a cada nivel (nacional y regional), la mayoría de las veces conectados indirectamente con el actor industrial. Se observa además una creciente descentralización del nivel nacional al nivel regional y correlativamente una centralización creciente de las comunidades locales hacia el nivel regional. Concretamente la industria "se encuentra ante un sistema muy complejo cuyos elementos no son siempre conocidos para él de forma que se encuentra incierto sobre la información que se le solicita, a quién debe enviársele y para quién está destinada". Este aspecto de la comunicación -que a veces se da en nuestro país- es digno de reflexión, pues evidentemente la hace más difícil, puede ir en contra de la confidencialidad y desde luego la hace menos eficiente. A pesar de lo anterior están en marcha determinadas actuaciones entre las que deben destacarse:
El Servicio Nacional de Protección Civil de Portugal ha desarrollado una experiencia muy interesante de información a la población sobre riesgos. El programa se llevó a cabo en el complejo industrial de Estarreja que había padecido algunos problemas de contaminación y algunos accidentes, cuyos efectos quedaron reducidos al interior de las instalaciones industriales. La población nunca había sido informada de los riesgos potenciales existentes ni de las medidas de autoprotección. La campaña de información a la población se llevó a cabo en tres etapas, al final de las cuales se desarrolló una encuesta sobre los efectos y logros conseguidos con la campaña. Primera etapa (Municipio de Estarreja)
Segunda y tercera etapas
Conclusiones de la experiencia de Estarreja:
En principio, el conjunto de experiencias recogidas aparecen como positivas, pero debe señalarse que las experiencias negativas son menos conocidas, ya que al poder existir omisiones, negligencias o errores por los intervinientes procuran ser ocultadas y no se les da difusión pública. Es por ello por lo que deberían ser considerados elementos de éxito aquellos que aparecen aplicados y recomendados por los programas que han sido estimados como satisfactorios por sus protagonistas. De forma muy condensada -y no exhaustiva- pueden sacarse las siguientes conclusiones.
En lo que se refiere a aspectos más específicos de la comunicación de riesgos han podido identificarse una serie de principios generales como son:
Otras Iniciativas Internacionales Las Naciones Unidas, por las mismas razones por las que la CEE se ocupó a nivel comunitario de la problemática de los accidentes mayores, se ha interesado sobre este aspecto, ya que es de interés mundial y afecta a muchos países en los que no existe una legislación específica. Con tal motivo, a fines de 1986 dentro del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), decidió la formulación de un plan que contuviera medidas concretas para minimizar las consecuencias de los accidentes químicos, especialmente en los países en vías de desarrollo, muchas veces carentes de la adecuada legislación. APELL es el acrónimo de Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, es decir se trata de un programa de "Concienciación y Preparación para Emergencias a Nivel Local" y está diseñado para ayudar a las empresas y las autoridades. Es importante señalar que está dirigido principalmente para el desarrollo de actividades locales y que de él se excluyen los accidentes nucleares, como ocurre con la Directiva Seveso. Respecto a la Directiva, el programa APELL presenta algunas diferencias que es importante señalar. La Directiva Seveso es una pieza legislativa, por lo que se limita a marcar unos objetivos y principios sin ninguna matización. Sin embargo el programa APELL tiene otro carácter. No pretende sustituir ni interferir con las reglamentaciones nacionales, sino que por el contrario, lo que pretende es elevar el nivel de información y de conocimiento de las medidas establecidas en cada caso -si las hay- y mejorar el nivel de concienciación de las partes involucradas. Es por ello, que el programa APELL entra en matizaciones, sugerencias y consejos para las empresas, las autoridades y la población, recopilando en cierto modo la experiencia obtenida de los accidentes ocurridos, partiendo también de una perspectiva más amplia que la propia Directiva Seveso, ya que aparece después de las catástrofes de San Juanico, en Méjico, Bophal, en la India y la contaminación del Rin. Debe hacerse notar además que este programa ha contado con la cooperación y experiencia, entre otros, del Consejo Europeo de Federaciones de la Industria Química, que agrupa a las Federaciones Químicas de todos los países europeos y la Chemical Manufacturers Association de los EEUU, que ha desarrollado un programa muy importante: el Community Awareness and Emergency Response (CAER), por lo que puede considerarse como una condensación de un amplio cuerpo de experiencias. Puesto que se trata de un programa general, que debe ser aplicable a cualquier nación, se mantiene por fuerza en el campo de las generalidades, lo que es de mucha utilidad también para la aplicación en España, ya que por muy claro que haya pretendido ser el Real Decreto 886/88 y el siguiente RD 952/90, el panorama autonómico, la falta de experiencia y la multiplicidad de las autoridades implicadas en el proceso, hace que no exista un modelo único y que sean de utilidad las observaciones de APELL. Por ejemplo, APELL señala, por encima de cualquier estructura organizativa y administrativa que pueda existir en un país, que existen tres participantes muy importantes para que un proceso como el que nos ocupa tenga éxito:
Como puede observarse, sin que el APELL pueda entrar en las exactas responsabilidades de cada protagonista, se pronuncia a favor de unos principios de cooperación y comunicación que son absolutamente necesarios en todos los casos y que trascienden a las responsabilidades administrativas de cada parte involucrada. Además de este contexto de fomento de las comunicaciones y del llamamiento a la cooperación , el APELL entra también en la cuestión de la comunicación de riesgos propiamente dicha, aconsejando -de acuerdo con la experiencia adquirida por las entidades asesoras del plan- las siguientes acciones:
No debe olvidarse que todos estos consejos no tienen un carácter teórico, sino que son el resultado de experiencias, situaciones de "intento y error", así como de haber detectado omisiones importantes en casos concretos de comunicación. El APELL entra obviamente a considerar también cuales son los principios de comunicación que deben aplicarse, pero no se relatan aquí ya que, estos y otros, forman parte de diversos capítulos de este informe. Community Awareness & Emergency Response (CAER) Este programa es un plan desarrollado por la Chemical Manufactures Association de los Estados Unidos que agrupa a la industria química de aquel país. La legislación que marca el contexto de este programa -que es un programa privado, pero desarrollado en estrecha colaboración con las autoridades- es la "Emergency Planning and Community Right- to- Know Act" (Title III del Superfund). Como puede observarse ya en el título de esta legislación, uno de sus puntos fundamentales es el proceso de comunicación, tanto para cumplimentar "El derecho a conocer” de la población como para capacitarla para la acción en caso de accidente. Esta legislación ha provocado una mayor apertura de información de las industriales químicas norteamericanas, involucrando a las autoridades, las industrias y al público. La industria química norteamericana -también movida por el accidente de Bophal- ha respondido al reto de la seguridad con el programa CAER, lanzado desde la CMA y cuyo objeto es:
Este programa está siendo aplicado con un éxito extraordinario en los Estados Unidos y, como puede observarse, tiene mucho más que ver con las cuestiones de comunicación de riesgos al público y la comunicación con las autoridades, que con cuestiones puramente técnicas. El CAER pretende establecer un "puente de responsabilidades" entre las que le incumben a la industria y las que corresponden a las autoridades locales y gubernamentales. Este "puente" establece y desarrolla las siguientes acciones:
De nuevo puede observarse que prácticamente todas estas cuestiones -aunque a veces presenten aspectos técnicos- son fundamentalmente de comunicación. En este campo la CMA ha desarrollado ciertos principios de comunicación, pero advierte que nadie puede prescribir las actividades necesarias para un programa de relaciones que se ajusten a cada planta y a cada localidad. Lo que es práctico y efectivo depende de la situación que exista localmente y por ello lo que han preparado es una lista de ideas y sugerencias que puedan aplicarse a cualquier situación y advierte a sus miembros: "Si pueden ustedes "hablar" con la comunídad y también escuchar sus preocupaciones, no desaparecerán todos sus problemas pero serán mucho más fáciles de manejar”. También la OCDE ha realizado manifestaciones y adoptado decisiones en relación con la información al público y su participación en la toma de decisiones en los procesos relacionados con la prevención de accidentes que impliquen sustancias peligrosas. Estas recomendaciones de la OCDE se produjeron como consecuencia de una Conferencia de Ministros que tuvo lugar en Febrero de 1988, que estableció un Grupo de Trabajo para preparar un documento (Documento-Guía sobre la Prevención y Respuesta de Accidentes que impliquen Sustancias Peligrosas). Este grupo de trabajo ha desarrollado varios Workshops, el último de los cuales tuvo lugar en Septiembre de 1989 en Estocolmo y que versó sobre "Suministro de Información al Público". La OCDE distingue entre la información que debe proporcionarse al público sin que éste lo solicite y la que debe proporcionarse a su petición. La primera debe estar destinada a informarle sobre sus riesgos -derivados de su proximidad a una instalación industrial- y capacitarle para responder apropiadamente en el caso de que ocurra un accidente. Esta información debe cubrir los siguientes aspectos:
Las recomendaciones de la OCDE son similares a las de otros programas en el sentido de que las instrucciones deben ser claras, conservadas adecuadamente, y que deben contener previsiones adecuadas para núcleos de población especialmente sensibles, como los asilos de ancianos, las escuelas, o los hospitales. También señalan como hacen las Directivas Comunitarias que la información debe cumplir ciertos requisitos, como indicar la fuente de peligro, los productos implicados, sus principales características nocivas y cómo podría obtenerse más información. Esta información debe ponerse además al día de forma regular y repetirse periódicamente. Por lo que se refiere a la información a proporcionar a petición de los interesados se indica que el público, potencialmente afectado por las actividades de una instalación industrial, debe tener acceso a mayor información que le permita comprender mejor los riesgos y las razones que justifican las diversas acciones a desarrollar en cumplimiento de los planes de emergencia. |
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