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Revista Digital, Reducción del Riesgo de Desastres. Dirección General de Protección Civil y Emergencias
FotoCabecera. Ministerio del interior. Dirección General de Protección Civil y Emergencias
Nº 10  · Julio-diciembre 2018
Revista digital
Reducción del riesgo de desastres
    Comisión Técnica del Comité Español
de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
SISTEMA DE ALERTAS ANTE INUNDACIONES icono ver más volver 

Autores: Gregorio Pascual Santamaría1, Jefe de Área de Riesgos Naturales; Ariane Álvarez Seco2, Técnico Superior en Riesgos Climáticos y Meteorológicos. Dirección General de Protección Civil y Emergencias. España.

 

RESUMEN

Se pretende reflexionar sobre el desarrollo de sistemas de alerta ante inundaciones que exige la legislación española y europea.

INTRODUCCIÓN

Aunque las inundaciones en España son el fenómeno natural que más daños causa, tanto en vidas, como en costes económicos y a pesar de los innumerables estudios y análisis sobre su génesis y efectos, aún no se dispone de una red de alerta global, eficaz, uniforme y definida que permita reducir sus consecuencias.

Como se puede ver en la figura 1, existen diferentes tipos de regímenes pluviales y las precipitaciones correspondientes al tipo mediterráneo, más comunes, son las que han dado lugar a un mayor número de fallecidos en los últimos años. El régimen pluvial mediterráneo se caracteriza por precipitaciones intensas (desarrollo rápido de fenómenos convectivos) en espacios muy cortos de tiempo y largos períodos de sequía. 

Figura 1. Tipologías de regímenes pluviales e inundaciones que han producido fallecidos en los últimos  60 años.

LEGISLACIÓN

En el ámbito de Protección Civil la legislación aplicable en el tema de inundaciones, está recogida principalmente en la Directriz Básica de Protección Civil ante el Riesgo de inundaciones (Resolución de 31 de enero de 1995, de la Secretaría de Estado de interior, (BOE núm. 38, de 14 de febrero de 1995)), y en el Plan Estatal de Protección Civil, (Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011,(BOE, 1 de septiembre de 2011)) en el ámbito estatal. 

A nivel autonómico las Comunidades Autónomas de Galicia, Asturias, Cantabria, País Vasco, Navarra, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Extremadura, Castilla la Mancha, Valencia, Murcia, Andalucía y Canarias ya tienen homologados/informados por el Consejo Nacional de Protección Civil (antes, Comisión Nacional de Protección Civil) sus correspondientes planes especiales de inundaciones.

Por otra parte, sectorialmente existe un gran número de normativas que regulan otros aspectos como el hidrológico o el de usos del suelo:

  • Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
  • Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.
  • Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo.
  • Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, publicado en el BOE Nº 171, de 15 de julio de 2010, tiene como objetivo el generar nuevos instrumentos a nivel comunitario para reducir las posibles consecuencias de las inundaciones mediante la gestión del riesgo, apoyada en cartografía de peligrosidad y de riesgo (trasposición directiva). 
  • Real Decreto. 638/2016 de 9 de diciembre de 2016, por el que se modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico aprobado por el R.D 849/1986, de 11 de abril, el Reglamento de Planificación Hidrológica, aprobado por el R.D 907/2007, de 6 de julio, y otros reglamentos en materia de gestión de riesgos de inundación, caudales ecológicos, reservas hidrológicas y vertidos de aguas residuales.
Legislación europea:
  • Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
  • Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2007 relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación.

REDES DE ALERTA EN LA LEGISLACIÓN

La aplicación de toda esta legislación está resultando lenta y complicada, dada la cantidad de instituciones y departamentos con competencias en el tema, la típica desconexión administrativa, la desidia por parte de algunos sectores, los intereses creados en algunos ámbitos, la atomización de responsabilidades, la falta de presupuestos adecuados, etc.

Si fijamos la atención en el campo de la Protección Civil. En la Directriz Básica (14 de febrero de 1995) se dice en los artículos 2.3, 2.3.1 y 2.3.2:

2.3 Sistemas de previsión del peligro de inundaciones:

Para la puesta en disposición preventiva de los servicios y recursos que hayan de intervenir en las emergencias por inundaciones y para posibilitar el que la población adopte las oportunas medidas de autoprotección, la planificación de protección civil deberá incluir sistemas de previsión y alerta, fundamentados en informaciones meteorológicas e hidrológicas.

2.3.1 Predicción y vigilancia meteorológica. El objeto de la predicción meteorológica, a los efectos de la presente Directriz, será el proporcionar información, con anticipación suficiente, sobre la posibilidad de fenómenos atmosféricos adversos, relacionados con el riesgo de inundaciones, para que de acuerdo con los criterios que se especifiquen, se adopten las medidas preventivas a que haya lugar para la protección de personas y bienes, y el aviso a la población de las áreas potencialmente afectadas.

En la medida que los conocimientos científicos y los recursos tecnológicos lo hagan posible, las predicciones meteorológicas proporcionarán información sobre:
Génesis del fenómeno, Localización, Extensión, Duración. Intensidad.

2.3.2 Previsión e información hidrológica. El objeto de las previsiones hidrológicas será el proporcionar, ante la concurrencia de fenómenos capaces de generar avenidas, la información necesaria sobre la situación hidrológica de la zona que puede generar dicha avenida y de la que puede verse afectada por la misma, así como la evolución de dicha situación hidrológica, con objeto de que puedan adoptarse medidas adecuadas de protección de personas y bienes, y alertar a la población que pueda resultar afectada.

En la medida de lo posible, dicha información contemplará los siguientes aspectos: Precipitaciones registradas en los puntos de control, Secuencia de niveles en puntos de control y en embalses, Previsión de la secuencia anterior en función de las previsiones meteorológicas, Previsión de zonas inundables.

En el Plan Estatal de Protección Civil ante el Riego de Inundaciones (1 de septiembre de 2011) se desarrolla lo previsto en la Directriz Básica de Protección Civil y en su artículo 3 y siguientes se recoge la necesidad de definir un procedimiento de recepción de información hidrometeorológica:

3. Sistema de información y seguimiento hidrometeorológico
3.1 Objetivo
3.2 Alerta meteorológica.
3.3 Alerta hidrológica.
3.4 Alerta en el caso de rotura o avería grave de presas y balsas de interés general.

En este capítulo se indican y prevén los sistemas de alerta necesarios para la vigilancia del fenómeno de las inundaciones.

Por otra parte, tanto la Directiva Europea como el Real Decreto 903/2010 sobre Evaluación y Gestión del riesgo de inundación también establecen en sus Planes de Gestión del Riesgo de Inundaciones, y como medidas de prevención y preparación, el desarrollo de sistemas y redes de alerta:

- Directiva Europea:

CAPÍTULO IV: PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN
Artículo 7
…..
3. …Los planes de gestión del riesgo de inundación tendrán en cuenta aspectos pertinentes tales como los costes y beneficios, la extensión de la inundación y las vías de evacuación de inundaciones, así como las zonas con potencial de retención de las inundaciones, como las llanuras aluviales naturales, los objetivos medioambientales indicados en el artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE, la gestión del suelo y del agua, la ordenación del territorio, el uso del suelo, la conservación de la naturaleza, la navegación e infraestructuras de puertos. Los planes de gestión del riesgo de inundación abarcarán todos los aspectos de la gestión del riesgo de inundación, centrándose en la prevención, protección y preparación, incluidos la previsión de inundaciones y los sistemas de alerta temprana, y teniendo en cuenta las características de la cuenca o subcuenca hidrográfica considerada. Los planes de gestión del riesgo de inundación podrán incluir, asimismo, la promoción de prácticas de uso sostenible del suelo, la mejora de la retención de aguas y la inundación controlada de determinadas zonas en caso de inundación.…..

- Real decreto 903/2010:

CAPÍTULO IV: Planes de gestión del riesgo de inundación
Artículo 11. Principios rectores y objetivos.
1. Los planes de gestión del riesgo de inundación deben elaborarse partiendo de los siguientes principios generales:
………
4. Los planes de gestión del riesgo de inundación abarcarán todos los aspectos de la gestión del riesgo de inundación, centrándose en la prevención, protección y preparación, incluidos la previsión de inundaciones y los sistemas de alerta temprana, y teniendo en cuenta las características de la cuenca o subcuenca hidrográfica considerada. Los planes de gestión del riesgo de inundación podrán incluir, asimismo, la promoción de prácticas de uso sostenible del suelo, medidas para la restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas, la mejora de la retención de aguas y la inundación controlada de determinadas zonas en caso de inundación. 

Como se puede apreciar, toda la legislación aplicable y en las diferentes épocas en que se ha ido publicando exige el desarrollo de redes de alerta como medidas de prevención y de preparación.

En España existe un desarrollo considerable de determinados sistemas de vigilancia, sin embargo, en el ámbito hidrológico no son homogéneos ni uniformes. Junto a las Demarcaciones Hidrográficas con sistemas avanzados de desarrollo y presentación, existen otras donde, o bien no funcionan los sistemas de aviso, por falta de presupuesto, o por los mismos motivos, no se pueden distribuir los resultados. Esto es debido a que cada Demarcación Hidrográfica, en uso de sus competencias, ha desarrollado sistemas que en muchos casos son incompatibles entre ellos y en otros producen resultados muy difíciles de tratar a nivel nacional.

REDES DE ALERTA EXISTENTES

HIDROLÓGICOS

Los Sistemas Automáticos de Información Hidrológica proporcionan, en el caso de que estén operativos, la información de la evolución del agua circulante, así como el estado de ocupación de los embalses.

Por cuencas hidrográficas los enlaces más significativos son:

SAIH Cantábrico. Datos en tiempo real del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico.
SAIH del Duero. Información en tiempo real del Sistema Automático (SAIH) de Información Hidrológica de la Cuenca Hidrográfica del Duero.
SAIH del Guadalquivir. Datos en tiempo real sobre las variables climáticas, hidrológicas y de estado de la infraestructura hidráulica de la Cuenca del Guadalquivir.
SAIH del Guadiana. Información en tiempo real del estado hidrológico e hidráulico de la Demarcación del Guadiana.
SAIH del Miño-Sil. Datos en tiempo real del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) de la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil.
SAIH Ebro. Datos en tiempo real del Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) de la Cuenca Hidrográfica del Ebro.
SAIH Júcar. Datos en tiempo real recogidos en las estaciones de control ubicadas en el área de la Confederación hidrológica del Júcar.
SAIH Tajo. Información en tiempo real, de la Confederación Hidrográfica del Tajo, del estado hidrológico e hidráulico de la cuenca.
SAIH-Segura. Información en tiempo real del Sistema Automático de Información Hidrológica de la cuenca hidrográfica del Segura.
Información Hidrológica de Guipúzcoa. Datos en tiempo real del caudal de ríos de la Diputación Foral de Gipuzkoa.
Información Hidrológica de la Agencia Catalana del Agua. Proporciona información hidrológica en tiempo real del estado del agua en Cataluña.
Información Hidrológica de la Cuenca Galicia-Costa. Información semanal del estado de los embalses en la cuenca de Galicia-Costa.
Red Hidrometeorológica de Bizkaia. Información en tiempo real de la situación de las redes fluviales y de los eventos meteorológicos de las cuencas de Bizkaia.
SAIH Sur. Información en tiempo real de las incidencias hidrometeorológicas de la Demarcación Hidrográfica de las Cuencas Andaluzas. 
Vigilancia de avenidas de la Agencia Vasca de meteorología (euskalmet) Información hidrometeorológica de las cuencas del País Vasco.

Figura 2. Estado de implementación de los SAIH en diciembre de 2008.

Estos sistemas han tenido una gestación y desarrollo muy dispar y por tanto sus tecnologías, su desarrollo y la información disponible es absolutamente heterogénea, por lo que el tratamiento conjunto de las informaciones proporcionadas es complicado y costoso. 

Las áreas de riesgo potencial de inundaciones (ARPSIs) debidas fundamentalmente a desbordamientos e identificadas por cada organismo de cuenca en aplicación del R.D 903/2010, están recogidas en el visor del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI). Sin embargo, aquellas inundaciones producidas por desarrollos convectivos rápidos (tormentas) aún no están contempladas como ARPSIs en este visor (SNCZI), ya que necesitan un tratamiento diferente al empleado en el primer ciclo del R.D 903/2010.

METEOROLÓGICOS

Las necesidades de predicción de los fenómenos rápidos requieren el uso de modelos meteorológicos de última generación como el Harmony, completándolo con el seguimiento de la situación mediante radares meteorológicos, que es la tecnología que permite un seguimiento en tiempo real de la evolución de la situación atmosférica. 

AEMET proporciona diferentes salidas a lo largo del día del modelo Harmony y puede consultarse en: 
http://www.aemet.es/es/eltiempo/prediccion/modelosnumericos/harmonie_arome/ 

Además se dispone de información de distintos proyectos de radares meteorológicos que se pueden consultar en:

AEMET  METEOCAT EUSKALMET 
Figura 3. Ubicación de los radares meteorológicos de AEMET.
Figura 4. Ubicación de los 4 radares meteorológicos de Meteocat.
Figura 5. Ubicación del radar de la agencia vasca de meteorología.

Así mismo existen otros radares meteorológicos en España, por ejemplo el de la base de Rota:
https://www.accuweather.com/es/es/rota/301932/weather-radar/301932 

O radares meteorológicos para investigación, como el instalado en las cercanías de Navaluenga en Ávila dentro de la cuenca piloto instrumentada de Venero Claro, gestionada por la Universidad de Castilla la Mancha.
https://www.researchgate.net/publication/283796570_La_cuenca_piloto_instrumentada_de_Venero_Claro

Por otra parte desde el punto de vista del Mecanismo Europeo de Protección Civil (actualmente ERCC), se ha desarrollado un sistema de alertas ante inundaciones denominado EFAS (European Flood Awareness System) que forma parte del Servicio de emergencias del programa europeo Copernicus y cuyo objetivo es dar alertas hidrológicas europeas. Para ello se ha basado en multitud de modelos tanto hidrológicos como meteorológicos y emite alertas a los centros nodales que son las Confederaciones Hidrográficas (que suministran los datos) y los centros de emergencias.  

La Dirección General de Protección Civil ha sido el primer centro de Protección Civil europeo incluido como receptor de alertas, después de un arduo trabajo para convencer a los técnicos de EFAS y de las Demarcaciones Hidrográficas de que la información sobre alertas hidrológicas podía ser relevante en la preparación de determinadas emergencias.

No obstante, este sistema está, a nuestro parecer, aún en fase experimental y tiene un carácter demasiado científico. Las alertas que genera carecen de una componente práctica que sirva para que los gestores de protección civil tomen las medidas necesarias para reducir los posibles daños. En este sentido, los datos que aportan los diferentes SAIH son de mayor utilidad, dado que, de momento, EFAS no tiene en cuenta la regulación que se produce por los numerosos embalses existentes en nuestro territorio. 

EXPERIENCIA OBTENIDA

Con todo lo expuesto parece claro que, en España, existen sistemas de alerta y producen valiosos datos con información sobre el estado de los caudales circulantes, en algunos casos con predicciones de futuro, y sobre la predicción de sistemas convectivos de desarrollo ultrarrápido. Sin embargo la experiencia que tenemos desde protección civil nos dice que el sistema es claramente mejorable.

Sistemas hidrológicos: La no uniformidad de las redes de control, hace realmente difícil tener un sistema unificado y homogéneo para toda España, además, ante la falta de presupuesto, determinadas cuencas hidrográficas se han visto obligadas a anular los contratos de mantenimiento que mantenían con empresas privadas. Esto ha degenerado en algunos casos en la interrupción de los servicios, perdiendo las cuantiosas inversiones que se han venido realizando en los sistemas, y en otros, en el desmantelamiento de algunas instalaciones. 

Es necesaria una gestión centralizada de los sistemas de alerta con presupuestos dependientes de la Dirección General del Agua y atendidos por personal propio, que no dependa de los avatares presupuestarios de cada ejercicio y permita realizar una política de servicio y mejora continua.

El problema de la falta de homogeneidad de los protocolos debiera resolverse con la propuesta de una gestión centralizada de todas las redes que distribuyera la información de una forma coordinada mediante protocolos CAP (Common Alerting Protocol) estandarizados.

Por otra parte, los intentos de coordinación que venimos realizando desde Protección Civil para obtener los protocolos de avisos hidrológicos por parte de las Confederaciones Hidrográficas, tal como prescribe el Plan Estatal, no han tenido los resultados esperados. Con la excepción de un par de Demarcaciones Hidrográficas no existen procedimientos homologados estandarizados que unifiquen criterios a la hora de distribuir la información. Este es otro de los motivos que debiera animar a que la autoridad hidrológica del estado se hiciera cargo de la gestión de estos avisos.

A pesar de los problemas, existen varias Demarcaciones Hidrográficas que disponen de sistemas de alerta que son un ejemplo a seguir y otras que han ido evolucionando desde sistemas obsoletos a sistemas operativo que funcionan, es pues posible una mejora en los servicios de las demarcaciones con problemas. 

No obstante todo lo anterior, la información sobre inundaciones con comportamiento lento es bastante buena y aunque en general no genera daños en las personas, aunque si en sus bienes, es necesario seguir trabajando, como se viene haciendo desde hace tiempo, en la definición de protocolos de aviso automáticos, que mejore la capacidad de alerta a las poblaciones en riesgo.

Sistemas meteorológicos: Si bien existen redes de toma de datos meteorológicos y la experiencia con análisis de radares meteorológicos es ya bastante extensa, las tormentas rápidas con capacidad para generar daños aún son difíciles de predecir. Esto deriva en escasos avisos emitidos en un lapso de tiempo corto sobre la génesis, ubicación y duración del fenómeno. 

 

Figura 6. Red radares francesa, donde se observa la mayor densidad de aparatos que en la española.

 

Por lo tanto es necesario seguir trabajando en acortar los tiempos de aviso a todos los gestores de emergencia, tanto municipales como al público en general.

Actualmente AEMET está preparando la distribución de los avisos mediante protocolos CAP, y es probable que en un futuro mejore sensiblemente la distribución de la información a los centros de control de las protecciones civiles.

Pero es posible que al ser la red de toma de datos insuficiente también sea necesario reforzar y modernizar las redes de radares meteorológicos de AEMET con otros radares. Para este fin, y de cara a no encarecer demasiado la inversión, estos radares suplementarios podrían ser de menor alcance pero distribuidos en una red más densa. También podría completarse con radares aerotransportados, para una vigilancia in situ de las situaciones más peligrosas. 

Mejorada la adquisición de datos y su distribución, es necesario plantearse si, de cara a un eficaz funcionamiento de las alertas y avisos, la estructura actual es la adecuada. Los sistemas de avisos desde un centro común que evidentemente son perfectos para una gestión uniforme y homogénea, no parece que puedan ser útiles para dar avisos a zonas muy locales con problemáticas especificas.

Probablemente sea necesario el rediseño de los centros de gestión de avisos para que se adapten mejor al territorio y sus características extraordinariamente variadas en España y así poder anticipar los avisos a municipios y comarcas, con tiempo suficiente para que estos puedan desplegar las medidas de sus planes ante inundaciones que minimicen los daños esperables.

En todos estos procesos, en su desarrollo y aplicación, se debe de tener en cuenta que ya existen en el mercado aplicaciones para móviles que ofrecen la información en tiempo real de diferentes redes de radares existentes. Sin embargo, parece necesario que sean técnicos con formación y experiencia los que a través de las instituciones competentes ofrezcan la interpretación de los datos ofrecidos por los diferentes sistemas.

Figura 7. Ejemplos de información ofrecida por diferentes sistemas: A) aplicación de móvil que ofrece las imágenes radar; B) aplicación Accuweather con los datos para USA; C) datos sin filtrar de la NOOA (se puede observar la densidad de radares existentes por las manchas que generan a su alrededor).

SISTEMAS DE ALERTAS EN EL CASO DE ROTURA O ACCIDENTE GRAVE EN PRESAS

Un caso particular de los sistemas de alerta por inundaciones son los sistemas de avisos por el mal funcionamiento de embalses. Como ya se ha comentado, tanto la Directriz Básica de Protección Civil ante el riesgo de Inundaciones (apartado 3.5.1 y siguientes), como el Plan estatal de Protección Civil ante el riesgo de Inundaciones contemplan este aspecto.

En el caso de la Directriz, en su punto 3.5.1 Los Planes de Emergencia de Presas, se establece la necesidad de elaborar los planes de emergencia de presas y describe el contenido y procedimientos de homologación de estos.

Por otra parte, el Plan Estatal establece en su punto 3.4 Alerta en el caso de rotura o avería grave de presas y balsas de interés general, los procedimientos de comunicación a los órganos responsables de Protección Civil según los escenarios de gravedad y el ámbito territorial que pueda verse afectado (varias Comunidades Autónomas) y deja la responsabilidad de alertar a los miembros del Comité Estatal de Coordinación así como la obligación de estar en contacto permanente con la Dirección General del Agua a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias. 

Con el fin de facilitar la redacción de los planes de emergencia a los titulares de las presas, la Dirección General del Agua elaboró, en el año 2001, una Guía Técnica para la elaboración de los planes de emergencia de presas. Esta guía se elaboró teniendo en cuenta, tanto lo dispuesto en la Directriz Básica de Inundaciones, como lo establecido en el Reglamento Técnico de Seguridad de Presas y Embalses en su artículo 6.2.b.

Por otra parte con el fin de facilitar la implantación de los planes de emergencias de presas así como clarificar ciertos aspectos específicos en la implantación de algunas infraestructuras a los titulares de las mismas, se acaba de editar la Guía para la implantación del Plan de emergencias de Presa en la que han participado la Dirección General del Agua y la Dirección General de Protección Civil y Emergencias.

Todas estas reglamentaciones y guías establecen la necesidad de informar a las autoridades competentes en Protección Civil, así como formar e informar a la población que puede ser afectada. Para ello, parece fundamental aplicar y desarrollar las últimas tecnologías que complementan los sistemas tradicionales de aviso. Estos temas están desarrollados en el artículo: “Un análisis preliminar, para la utilización de los nuevos sistemas de comunicaciones en la generación de alertas de protección civil” publicado en este mismo número de la revista (septiembre-diciembre 2017).

 


[1] gpascual@procivil.mir.es

[2] aalvarez@procivil.mir.es

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