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Revista Digital, Reducción del Riesgo de Desastres. Dirección General de Protección Civil y Emergencias
FotoCabecera. Ministerio del interior. Dirección General de Protección Civil y Emergencias
Nº 11  · Verano 2019
Revista digital
Reducción del riesgo de desastres
    Comisión Técnica del Comité Español
de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
LA RESILIENCIA Y LA REDUCCIÓN DE RIESGOS DE DESASTRES EN EL CENTRO DE LA POLÍTICA INTERNACIONAL DE DESARROLLO POST-2015. icono ver más volver 

Autor: Carolina Mayeur Dawel. Secretaría General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. España.

 

En el ámbito de la política de desarrollo, 2015 es un año histórico en el que, después de haber hecho el balance de lo conseguido en quince años de aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la comunidad internacional adopta una nueva hoja de ruta para los próximos quince años, la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, que por primera vez aúna la voluntad de erradicación de la pobreza con la preocupación por los límites del planeta. Es un balance de luces y sombras, con avances significativos a nivel global en reducción de la pobreza, pero en el que se pone de manifiesto que las catástrofes tanto naturales como propiciadas por el hombre, incluyendo guerras y conflictos, son las grandes responsables de los frenos, e incluso retrocesos, en el avance de los pueblos hacia mayores cotas de bienestar y libertad.

2015 es el año en el que la resiliencia pasa a formar parte de modo oficial de la agenda internacional, convirtiéndose en la característica definidora de los marcos normativos que se han ido aprobando en el ámbito de NNUU con el objeto de que los países sepan cómo afrontar los riesgos de desastres (Marco de Acción de Sendai sobre RRD), cómo enfocar los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) y cómo juntar esfuerzos para poder luchar contra los efectos del cambio climático (Acuerdo de París sobre el Clima). Esta combinación de procesos internacionales ha configurado una agenda global que ha puesto en primer plano la necesidad de reducir el impacto de las crisis y del cambio climático sobre el desarrollo humano y la sostenibilidad del planeta. Completan este nuevo escenario post 2015 otras dos cumbres muy relevantes para esta reflexión : la primera Cumbre Humanitaria Mundial (Estambul, 23-24 mayo 2016) que, a instancias del SGNU, ha propuesto una revisión del papel de la acción humanitaria en el mundo actual y la IIIª Conferencia de UN-Habitat  (Quito, oct.2016) sobre desarrollo urbano sostenible, que pretende definir compromisos de acción para avanzar hacia la consecución de los ODS en el espacio urbano, y en particular la construcción de ciudades resilientes e inclusivas conforme al ODS 11.

A nivel internacional, los análisis y debates sobre resiliencia (qué es, cómo se implementa, cómo se mide….) siguen siendo muy vivos. En el número 2 de esta revista, Carlos Dueñas hizo un análisis exhaustivo del concepto y de su relación con la Gestión de Riesgos de Desastres. Podemos encontrar en un informe titulado “Resilience scan”, que publica cada trimestre el think tank británico ODI, un resumen de lo publicado y debatido sobre este tema a nivel internacional tanto en artículos científicos como en blogs especializados en la red. Aunque los planteamientos conceptuales han ido evolucionando y pueden diverger de una organización o un científico a otro, existe un núcleo de acuerdo en cuanto a las principales características de lo que es “resiliencia”, que se puede sintetizar en la “capacidad de adaptación”, aunque incluye otros elementos. Según la Fundación Rockefeller, son las siguientes:

  • Sensibilización: Capacidad de generar y difundir conocimiento sobre los riesgos de desastres existentes y potenciales. Implica la existencia de sistemas de recogida de información sobre los riesgos, sus efectos sobre la población y los medios para reducirlos.
  • Diversidad: Utilización de las múltiples posibilidades de un sistema de responder a una amenaza. La diversificación (de medios de vida, de fuentes de alimentación, de prácticas agrícolas…) es un  medio esencial de construcción de resiliencia. Implica innovación y creatividad.
  • Autoregulación: Capacidad de un sistema de absorber interferencias del exterior a través de reorganizaciones internas. Implica posibilidad de transformación sin ruptura.
  • Integración: Capacidad de juntar diversos elementos para promover soluciones cohesionadas. Implica colaboración entre actores y modo de trabajar intersectorial.
  • Capacidad de adaptación: Capacidad de hacer ajustes ante circunstancias cambiantes para poder seguir manteniendo el funcionamiento del sistema. Implica flexibilidad y construcción de capacidades para incrementar la resiliencia.

1.-   Resiliencia y RRD en los acuerdos internacionales.

* El Marco de Acción de Sendai.

En marzo  de 2015, la adopción del Marco de Acción de Sendai  como sucesor del Marco de Acción de Hyogo (MAH), reafirmó los compromisos de la comunidad  internacional hacia la adopción de políticas dirigidas a la prevención y gestión de los riesgos de desastres. De Hyogo a Sendai, si el objetivo global sigue siendo el mismo: “Reducir el número de muertes, de personas afectadas y de daños económicos  producidos por los desastres naturales”, los 10 años de aplicación del MAH han permitido ampliar la visión en cuanto a la naturaleza de las amenazas (el desastre de Fukushima llamó la atención sobre las amenazas tecnológicas, creadas por el hombre, y en particular el riesgo nuclear, y epidemias como la gripe aviar o la reciente epidemia de Ébola en África han promovido la inclusión del campo de la salud dentro de los estudios sobre la resiliencia), las causas subyacentes y las consecuencias económicas de las mismas.  Adquiere una dimensión nueva la cuestión de la gestión sostenible de los recursos naturales como herramienta fundamental para prevenir catástrofes ligadas al agua, a la pérdida de biodiversidad y desertificación de los suelos y a la contaminación del aire.

En Sendai, la cuestión del cambio climático emerge como central, al reconocerse que el 90% de las catástrofes naturales actuales tienen origen en el proceso de calentamiento de la tierra, y se subraya la necesidad de aportar financiación internacional a los países más vulnerables (especialmente, los PMAs, los países africanos y los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo) para que puedan adoptar medidas que permitan mitigar los impactos de los eventos climáticos extremos. Se amplía también el concepto de “daños y pérdidas” para abarcar “el conjunto de bienes económicos, sociales, culturales, físicos y medioambientales de las personas, comunidades o países” afectados por una catástrofe. En este sentido, más allá de los daños materiales cuantificables, se llama la atención sobre los impactos a medio plazo en los sistemas de gobernanza y de provisión de servicios de un país como salud o educación, esenciales para la fase de recuperación de la crisis.

Se fijan 4 prioridades de acción:

  • Comprender mejor los riesgos de desastres
  • Fortalecer la gobernanza para la gestión de los riesgos de desastres
  • Invertir en infraestructuras y medidas de prevención de riesgos para crear resiliencia
  • Aumentar la preparación para la emergencia a fin de ser más eficaces y ‘reconstruir mejor’ en las fases de recuperación y reconstrucción post-desastre.

Mientras que la 4ª prioridad releva más específicamente del ámbito humanitario, las tres primeras deben ser asumidas (y transversalizadas) por las políticas de desarrollo. En continuidad con Hyogo, Sendai subraya que no se puede hace política de desarrollo sin integrar la gestión de riesgos de desastres. El Marco de Acción de Sendai ha establecido 7 metas globales para alcanzar en 2030, integradas en la Agenda 2030 y cuyos indicadores han sido elaborados por el mismo grupo de expertos que ha trabajado sobre los indicadores de las metas de los ODS.

•    La Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible.

El mandato ético central de la Agenda 2030 de “No dejar a nadie atrás” pone el foco en la protección de las personas más vulnerables en un mundo en el que los riesgos de sufrir eventos extremos se han incrementado considerablemente, especialmente en los países más pobres. FAO acaba de informar en Roma que los eventos climáticos producidos por los fenómenos meteorológicos del Niño y la Niña están creando una situación de emergencia en numerosos países de África, América Central y Caribe y Sudeste Asiático, con una previsión de unas 39 millones de personas en situación de inseguridad alimentaria.

En la Agenda 2030, la resiliencia es reconocida tanto implícita como explícitamente en numerosas metas de los distintos ODS. Aparece de forma central, y casi análoga, como metas en los dos ODS más centrales, el ODS 1 (Poner fin a la pobreza en el mundo) y el ODS 13 (Adoptar medidas urgentes contra el cambio climático y sus efectos), que persiguen la protección de las Personas y del Planeta y expresan la reconciliación entre el mundo del desarrollo y los objetivos de Río.  Se trata de “incrementar “ o “reforzar” la resiliencia, entendida de una forma algo más amplia que el ámbito de la RRD, como construcción de capacidades para reducir la vulnerabilidad de las personas y comunidades ante cualquier tipo de amenazas. El tercero de los ODS que incluye de forma central la idea de resiliencia es el ODS 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. De hecho, estos cuatro adjetivos (inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles) configuran las características básicas del modelo de desarrollo que promueve el enfoque de Construcción de Resiliencia para el Desarrollo de la Cooperación Española.

Por otra parte, la necesidad de prácticas “resilientes” está explícitamente referida en metas de otros ODS, y numerosos elementos constitutivos de la misma (gestión de riesgos, construcción de capacidades, capacidad de inclusión o sostenibilidad medioambiental) aparecen incorporados en el conjunto de la agenda. En este sentido, se puede diferenciar tres niveles en función de su grado de transversalización:

El primer informe de seguimiento de los ODS que acaba de ser presentado en Nueva York en el marco del ECOSOC señala en relación al ODS 1 que “la RRD es esencial para acabar con la pobreza y promover el desarrollo sostenible” y para hacer efectivo el principio de “No dejar a nadie atrás”. Constata que en países de renta media o media-baja que experimentan un crecimiento económico rápido y procesos de urbanización acelerados, la exposición de las personas y los bienes a los riesgos de catástrofes crece de forma mucho más rápida que los procesos de refuerzo de capacidades para hacer frente a esos riesgos.

•     Acuerdo de Paris sobre el Clima.

El Acuerdo de Paris, adoptado en el marco de la Conferencia de las Partes del Acuerdo Marco de NNUU sobre el Cambio Climático en diciembre de 2015,  por su parte ha lanzado una señal muy clara a los Estados y al conjunto de la comunidad internacional, en el sentido de que, al margen de sus esfuerzos por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (políticas de mitigación), deben adoptar medidas en el corto plazo que les permitirán adaptarse a los efectos del cambio climático (políticas de adaptación) para poder hacer frente a los mismos. Por primera vez en el marco de la UNFCC, la “adaptación” aparece como un objetivo global de la Convención en el Art. 7.1., prácticamente al mismo nivel que el objetivo básico de intentar mantener el incremento de la temperatura de la tierra por debajo de los 2ºC. Esta es en gran parte una victoria de los países en desarrollo, y especialmente de la presión ejercida por grupos de países (Pequeños Estados Insulares en Desarrollo/SIDS, América Central y África Subsahariana) que lograron imponer en la negociación del Acuerdo su preocupación ante la dificultad de hacer frente con sus medios a unos riesgos que, en algunos casos, están amenazando directamente su supervivencia como Estados. Esta victoria no es ajena a la presencia en la COP 21 de numerosos actores de la sociedad civil (ONGs, comunidades indígenas, instituciones científicas, líderes locales…) que sumaron sus voces en favor de la adaptación.

El compromiso adoptado consiste en “aumentar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con miras a contribuir al desarrollo sostenible”.  Es interesante ver cómo en el texto del Acuerdo de París, los términos “resiliencia” y “adaptación” se utilizan casi como si fueran sinónimos,  con el matiz de que la resiliencia se concibe como el resultado de los esfuerzos de adaptación. Es decir, la adaptación es un proceso que genera un estado de resiliencia. No es ajena la dimensión de “equidad” en el texto: así el Art. 7.2. se refiere específicamente a las “necesidades urgentes e inmediatas de las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático”. El compromiso de financiación de la comunidad internacional para ayudar a los países en desarrollo y/o especialmente vulnerables en sus políticas de lucha contra el cambio climático alcanza los 100.000 millones de $ anuales a partir de 2020, con una mención específica a que tiene que apoyar tanto las políticas de mitigación como las políticas de adaptación.

El Acuerdo recoge también, en la línea del Marco de Acción de Sendai, la cuestión de los “daños y pérdidas” producidos por los efectos del cambio climático, si bien los países en desarrollo no consiguieron que se introdujera un compromiso de compensación económica por los mismos por parte de los países desarrollados, más allá de la obligación ética de asistencia humanitaria.

•    Habitat-III.

La Cumbre de ONU-Habitat, que se desarrollará en Quito a finales de octubre, tiene como objetivo aprobar una nueva Agenda Urbana para el siglo XXI en un marco de desarrollo sostenible definido por la Agenda 2030 y el Acuerdo de París sobre el Clima. El hecho de que exista ahora un ODS específico (ODS 11) relacionado con los procesos de urbanización que define cómo deben ser las ciudades y asentamientos humanos del futuro ha orientado claramente las líneas de trabajo del proceso preparatorio. De las 5 áreas de trabajo y debate propuestas, existe una específica (Área 5) sobre “Ecología urbana y medio ambiente” que profundiza en el concepto de “ciudades resilientes”, que abarca desde los procesos de ordenación territorial y planificación urbana para reducir los riesgos existentes y prevenir nuevos riesgos,  hasta la coordinación de actores para identificar las inversiones necesarias en infraestructuras y en innovación tecnológica para mejorar la resiliencia. Dentro de esta línea de trabajo, existe un ámbito específico sobre los ecosistemas urbanos, el uso eficiente y sostenible de los recursos en la ciudad y la lucha contra el cambio climático a través de un desarrollo urbano bajo en carbono y con un modelo de ciudades compactas, conectadas e integradoras.

Si bien podemos decir que en esta área de trabajo, el concepto de “resiliencia” está muy vinculado a gestión de riesgos de desastres y sostenibilidad medioambiental, en otras como el Área 1 sobre “Cohesión, igualdad y ciudades equitativas” se centran en otra característica de la “resiliencia” como es la inclusividad o capacidad de inclusión social, que incluye participación en la gestión, transparencia, protección de los derechos de las personas vulnerables, y especialmente de los migrantes, proporcionándoles acceso a los servicios básicos y espacios de integración.

2.- La Cumbre Humanitaria Mundial: Un nuevo paradigma en AH.

Esta iniciativa del SGNU Ban-Ki-Moon nace de la voluntad explícita de reiterar el compromiso internacional con el DIH en un mundo en el que aparece repetidamente violado, y de revisar la forma en la que la comunidad internacional afronta las necesidades humanitarias de forma a establecer una nueva Agenda humanitaria. Se trata de responder a un nuevo escenario humanitario cuya dimensión y naturaleza han desbordado totalmente la capacidad de la comunidad internacional, poniendo en cuestión la legitimidad del sistema actual.

Han cambiado muchas cosas en el ámbito humanitario en los últimos años, tanto la naturaleza como la duración de las crisis o emergencias (más del 90% de los países con llamamientos humanitarios en 2014 llevan más de 3 años seguidos en situación de crisis), la frecuencia e intensidad cada vez mayor de los eventos meteorológicos extremos, cuyos efectos se han multiplicado por efecto del cambio climático y de los procesos de urbanización rápida, pero también la aparición de nuevos actores estatales como China o Arabia Saudí, con sus propias reglas, y la reducción del espacio humanitario en los escenarios de conflicto, en los que no hay más remedio que negociar con los gobiernos y con los grupos armados la distribución de ayuda humanitaria. 

En su informe para preparar la Cumbre “Una Humanidad: Una responsabilidad compartida” del pasado mes de febrero, el SGNU asume un balance bastante crítico del funcionamiento del sistema humanitario internacional, a pesar de los intentos de reforma iniciados a partir de 2011. Este balance se puede encontrar en otro informe de ODI “Time to let go” donde se plantea la necesidad no de reformar la mecánica sino de revisar (y abandonar) algunos de los principios básicos en los que se apoya el sistema humanitario, que le están impidiendo adaptarse a las necesidades actuales. Las críticas se centran en el monopolio de las grandes agencias y ONGs especializadas que no dejan espacio ni financiación a las entidades locales del país, muchas veces mejor colocadas para atender a las poblaciones afectadas. En el mundo de hoy, hay que aceptar que puede haber múltiples formas de prestar socorro a la gente necesitada por parte de organizaciones y actores que no cumplen al 100% los principios humanitarios, desde las organizaciones religiosas hasta el sector privado, pero cuya aportación puede ser útil. Lo que significa en gran parte abandonar la idea del “excepcionalismo” humanitario, que muchas veces resulta algo hipócrita, porque la realidad en terreno es muy compleja y requiere grandes dosis de flexibilidad.

En este marco, el SGNU orientó el debate en torno a la definición de 5 grandes co-responsabilidades de la comunidad internacional, que se han trasladado como temas de reflexión a las 5 mesas de Alto Nivel que tuvieron lugar en Estambul. 

Estas son:

  1. Prevenir los conflictos y ponerles fin.
  2. Respetar las normas de la guerra.
  3. No dejar a nadie atrás.
  4. Trabajar de manera diferente para poner fin a las necesidades.
  5. Invertir en Humanidad.

Si dejamos al margen la obligación de respetar los principios del DHI en cuanto a la protección de los civiles en situaciones de conflicto y la llamada a incrementar la inversión en acción humanitaria, manifiestamente insuficiente, que podríamos calificar de instrumentales, las otras tres tienen mucho que ver con la voluntad de dar una respuesta más eficaz a las crisis actuales, y su impacto sobre los desplazamientos masivos de poblaciones, integrando un enfoque de prevención de riesgos y de construcción de resiliencia.

La primera tiene que ver con la obligación de trabajar para prevenir y resolver los conflictos a través de una acción de diplomacia política ágil y eficaz que sea capaz de poner en marcha sistemas de alerta y mecanismos de acción temprana que evite el estallido del conflicto. Es decir, gestión de riesgos en el ámbito político-humanitario. Este tema de la diplomacia preventiva es uno de los que España está promoviendo en su labor actual como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de NNUU.
 
La tercera recoge específicamente el mandato de la Agenda 2030 de “No dejar a nadie atrás”, atendiendo prioritariamente a las poblaciones más vulnerables ante los riesgos de catástrofes, y apoyando especialmente a los países más expuestos a los efectos del cambio climático, como son los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo y los países africanos menos avanzados. La cuarta responsabilidad, seguramente la más innovadora, es la que promueve un cambio de paradigma en la forma de entender la asistencia humanitaria, cuyo objetivo final ya no es la distribución de ayuda sino poner fin a las necesidades, de forma que las poblaciones afectadas puedan rehacer rápidamente sus vidas y no sólo sobrevivir. Es decir, el éxito de la acción humanitaria debe medirse en términos de reducción del riesgo y la vulnerabilidad de las personas afectadas por catástrofes, y no en términos de satisfacción de necesidades básicas. Lo importante es construir capacidades para que no tengan que depender de la ayuda internacional. Este cambio de paradigma se materializa en tres grandes recomendaciones para la acción, que coinciden en gran medida con las reflexiones del informe ODI:

  • Hay que reforzar, y no sustituir, los sistemas nacionales y locales de protección civil y atención a emergencias.
  • Hay que anticiparse a las crisis, no esperar a que lleguen para actuar.
  • Hay que superar la división humanitario/desarrollo, fomentando sinergias entre los distintos actores en torno a un objetivo común de incremento de la resiliencia.

Este planteamiento del SGNU, que de alguna forma obliga a un replanteamiento de los fines y medios de la AH ha generado cierta controversia entre los humanitarios más “ortodoxos”, pero está íntimamente vinculado a la convicción de que se necesita una visión más flexible e innovadora para responder a los retos humanitarios de la sociedad actual.

Sin embargo, no se puede decir que los Estados reunidos en Estambul alcanzaron compromisos a la altura de los retos planteados por el SGNU. Al margen de la creación de un fondo multi-donantes para actividades de Educación en Emergencias, fruto de un largo proceso de sensibilización de la sociedad civil sobre la importancia de la educación para la recuperación post-desastre, lo más relevante de la Cumbre ha sido el “Gran pacto”, firmado por un grupo de EEMM y agencias especializadas para mejorar la transparencia y eficacia de sus intervenciones; incluye 51 medidas que abarcan desde el incremento del apoyo a los proveedores locales de ayuda de emergencia hasta la necesaria programación y financiación plurianual en situaciones de crisis o conflictos prolongados para poder desarrollar intervenciones con un horizonte de medio y largo plazo.

El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, que centraliza la información de los donantes acerca de su volumen y distribución de AOD, ha entendido la relevancia de este cambio de paradigma en ayuda humanitaria, y acaba de proponer un cambio en la forma de clasificar la AOD humanitaria que ponga de relieve los compromisos adquiridos en Estambul, como el incremento de los programas de transferencia de liquidez (como alternativa a la distribución material de ayuda), el apoyo a los entes locales de protección civil y socorro, y el apoyo a la investigación y capacitación estadística para la prevención. Por otra parte, reafirma que la Reducción de Riesgos de Desastres es un elemento esencial de la política de desarrollo, no debiendo quedar limitada al ámbito humanitario, y propone la creación de un marcador que permita rastrear en cualquier tipo de intervención, humanitaria o de desarrollo, la existencia o no de un objetivo de prevención de riesgos de catástrofes.

El nuevo marco internacional con su énfasis en la necesidad de reducir la vulnerabilidad e incrementar la resiliencia de las poblaciones y de los individuos refuerza la necesidad de integrar un enfoque transversal de prevención y gestión de riesgos en las actuaciones de la Cooperación Española. En América Latina y Caribe, existe una ya larga tradición de apoyo de la Cooperación Española a la construcción de capacidades y fortalecimiento institucional en materia de RRD en el ámbito regional. Los Centros de Formación de AECID han auspiciado la transferencia de conocimientos técnicos a los países de la región, con la colaboración de la DGPCE y otros organismos especializados como la AEMET o la OECC, que se ha incorporado a la organización de cursos y talleres vinculados a políticas de lucha contra el cambio climático. El nuevo programa ARAUCLIMA, que integra una línea de acción de prevención de riesgos de desastres, consolida y estructura una experiencia muy positiva en el ámbito de la gestión del conocimiento.

Sin embargo, al margen de estos programas regionales, faltaba un enfoque sistemático, y una acepción compartida del concepto de “resiliencia” por los actores de la Cooperación Española, como señaló la evaluación encargada por la OAH sobre “contribución a la construcción de resiliencia en Níger”. Por eso, y desde la reflexión de un grupo de trabajo en AECID sobre los vínculos entre acción humanitaria y desarrollo, se ha elaborado un documento de Directrices para la Construcción de Resiliencia para el Desarrollo, que define un enfoque propio de resiliencia para los actores de la Cooperación Española, integrando protección de DDHH, Gestión de Riesgos de Desastres y Cambio Climático dentro de un análisis sistémico de riesgos. Este documento, que está totalmente en línea con la nueva agenda internacional, debería permitir avanzar hacia un modo de hacer cooperación más adaptado a la nueva Agenda 2030, es decir, más sistémico, más inclusivo, más interconectado, más coherente y también más eficaz. Las directrices persiguen mejorar la coordinación de actores y romper las barreras entre los distintos planteamientos sectoriales, entre los actores humanitarios y de desarrollo, y también entre las distintas fuentes de financiación, en torno a un objetivo común de construcción de resiliencia, que requiere flexibilidad y capacidad de innovación.

 

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